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COUR DES COMPTES
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La politique d'installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles
La Cour des comptes a été saisie, le 18 janvier 2022, par le président de la Commission des finances du Sénat, pour réaliser une enquête portant sur les politiques d’installation des agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles. Alors que l’origine professionnelle et familiale des candidats à l’installation se diversifie, le programme d’accompagnement à l’installation et à la transmission en agriculture souffre de plusieurs lacunes : absence de dispositif consacré à l’émergence des projets, inégale représentation des différents types d’agriculture parmi les opérateurs chargés d’accompagner les agriculteurs, manque d’individualisation des plans de professionnalisation personnalisés, méconnaissance des flux de population et des causes sous-jacentes des parcours des candidats, notamment du non-recours à la dotation jeune agriculteur. Par ailleurs, l'enjeu du renouvellement des générations se couple à l'enjeu de la mutation des pratiques agricoles vers un modèle durable ; il apparaît donc nécessaire de tirer le meilleur parti des moments-clés que constituent la préparation de la transmission et les années d’installation pour accompagner les agriculteurs et accélérer la mutation de l’agriculture française vers un modèle durable. Dans ce rapport, la Cour des comptes formule quatre recommandations.
Le soutien à l'agriculture biologique
La Cour des comptes se penche, dans ce rapport, sur la politique publique française liée à l’agriculture biologique (programme Ambition Bio, dispositifs de soutien) en lien avec les objectifs des programmes depuis 2010. Le premier chapitre, « L’agriculture biologique au défi du changement d’échelle », se conclut sur le constat que la littérature scientifique reconnaît à la bio de nombreux bénéfices sanitaires et environnementaux : sur la qualité de l’eau et des sols, sur l’amélioration du bien-être animal, sur la création d’emplois et avec un impact plutôt favorable sur le climat. Concernant le marché, le rapport relève que, au terme d’une décennie de forte croissance de l’agriculture biologique, des turbulences apparaissent sur certains marchés. Au-delà de l’effet conjoncture qui fait suite à l’envol des ventes bio en 2020, des fragilités sont relevées : risques sur les prix avec le développement des ventes en GMS, manque de communication auprès des consommateurs et structuration des filières insuffisante, notamment en céréales. La Cour des comptes estime que la politique de soutien n’a pas permis d’atteindre les objectifs fixés ; que les dispositifs d’aides à la production sont insuffisamment dotés, tiennent peu compte des externalités de la bio et présentent des difficultés majeures de mise en œuvre. Elle relève aussi les ambiguïtés de la certification environnementale et de l’affichage qui lui est lié aux dépens de la bio, en mettant en avant les limites de la HVE. Les moyens consacrés à la promotion et à la recherche en AB lui semblent limités, ainsi que les produits bio en restauration collective publique. Au final, la Cour des comptes recommande d’informer les citoyens et les consommateurs sur l’impact environnemental et sanitaire de l'AB ; de réorienter les soutiens publics à l’agriculture au profit de la filière bio ; de favoriser la création de valeur au sein de la filière bio (loi Egalim, Fonds Avenir Bio et lancement d’une mission prospective sur la contribution de l’AB à l’autonomie agroalimentaire française et européenne, ainsi que sur les moyens de la renforcer).
Les soutiens publics aux éleveurs de bovins – Période 2015 à 2022
L’élevage bovin est une composante significative de l’agriculture française : en 2020, il représentait 91 123 exploitations et occupait 32,7 % de la surface agricole utile française. Il est de loin le secteur agricole le plus subventionné, à raison de 4,3 milliards d’euros d’aides publiques par an. Cette enquête, menée par la Cour des comptes, vise à chiffrer les soutiens publics apportés à l’élevage bovin et à en évaluer les résultats au regard des objectifs qui leur sont assignés. Grâce à ces aides massives, la France occupe en matière de production de viande la première place européenne en matière de production de viande et la deuxième en matière de lait. Toutefois, ce soutien ne garantit pas la pérennité des élevages, dont le modèle économique est fragile et dont la viabilité dépend fortement du niveau d’aides publiques. La situation est particulièrement préoccupante pour les élevages allaitants. En plus des faiblesses au niveau de leur modèle économique, ces élevages s’adaptent difficilement aux évolutions de la consommation et pâtissent du manque de structuration de la filière (une partie des aides est captée par des acteurs en amont et en aval de la filière, et les éleveurs ne sont pas en bonne position pour négocier avec eux). Côté environnemental, l’élevage bovin bénéficie d’atouts : valorisation de terres non arables, maintien des paysages ruraux, stockage de carbone… Cependant, en particulier pour les systèmes de production peu herbagers, ces atouts ne suffisent pas à compenser les impacts des intrants, de l'importation de tourteaux de soja et des émissions de gaz à effet de serre (notamment de méthane). Ainsi, pour la Cour des comptes, le respect des engagements de la France en matière de réduction des émissions de méthane appelle à une diminution du cheptel, accompagnée d’une baisse de la consommation de viande. La Cour des comptes préconise de clarifier la politique de soutien à l'élevage bovin, en visant de meilleures performances économiques et sociaux-environnementales, et en se tournant vers un système d’aides individualisées.
Entités et politiques publiques : Accompagner la transition agroécologique
Le secteur agricole doit s’orienter vers une transition agroécologique destinée à réduire la consommation des ressources naturelles et à s’adapter aux effets du changement climatique, tout en préservant sa compétitivité et la rentabilité des exploitations. Elle remet donc en cause le modèle agricole prévalant depuis les années 1960 dans notre pays. À l'échelle de l’Union Européenne, la politique agricole commune (PAC) prend mieux en compte l’environnement depuis 2015, sans pour autant obtenir les résultats escomptés. La nouvelle PAC, dont les principes ont été définis en juin 2021, représente une véritable occasion pour soutenir une ambition environnementale accrue sur la période 2023 - 2027. Pour cela, il faudrait se donner des moyens suffisants, définis à partir d’une évaluation précise des impacts liés à l’agriculture et d’objectifs clairs et mesurables. C’est ainsi un ensemble d’actions publiques qui doivent être mobilisées pour valoriser des pratiques plus respectueuses de l’environnement (ex : accès au foncier agricole, gestion des risques, rémunération des services environnementaux…). Ce rapport, réalisé par la Cour des comptes, détaille ces différents éléments. Il est composé de trois parties : 1 - L’application de la PAC 2015-2021 en France : des résultats environnementaux éloignés des ambitions initiales ; 2 - Mieux valoriser les pratiques agroenvironnementales dans la déclinaison nationale de la prochaine PAC ; 3 - Mobiliser tous les autres leviers pour favoriser l’évolution des systèmes agricoles et la viabilité des exploitations.
